《能源法》长期缺位 难点在哪里?

2020-05-06 09:25 来源: 打印 扫码手机看

  2007年至2020年,《能源法》三次面世,13年数易其稿,仍处于征求意见阶段。期间,我国能源格局产生了巨大变化,历经多个版本的《能源法》为何迟迟未出台,涉及利益协调、能源形势、管理体制、操作落实等多个层面。相信4月10日发布的征求意见稿引发空前热议后,《能源法》能尽快出台,为我国能源发展和能源革命保驾护航。

  (来源:综合开发研究院 作者:中国(深圳)综合开发研究院银湖新能源战略研究中心 李静云)

  1、立法现状

  我国能源法律体系不够健全,基本法长期缺位。1973年第一次石油危机发生后,各国纷纷加快了能源立法进程,通过制定能源法律法规更好的管理和利用能源。能源的法制化管理,促进了开发,保障了供应,抑制了不合理的能源消费,使许多国家逐步摆脱了能源问题的严重困扰。美国从尼克松提出能源独立目标至今,至少出台了7部《能源政策法案》及其他相关立法。这些法律推动了可再生能源的开发和探索,降低了对能源进口的依赖,保证了能源储备安全。如今,美国已然从全球最大的能源消费国变成了能源出口国,实现了能源独立和供应的多元化。欧盟经过几十年的发展,也逐步形成了一套比较完善的能源法律与政策。各成员国在基本的规范指引下建立起了一套能源生产、运输、分配和交易的体系,基本保证了能源供应的安全,也使得欧盟成为能源利用效率最高和引领可再生能源发展的典范。

  表1 部分国家在能源领域出台的法律

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  相较而言,我国能源立法起步较晚、进程较慢,目前仅在电力、煤炭、可再生能源和能源节约四个领域制定了能源单行法律。事实上,能源不仅涵盖煤炭、石油、天然气、可再生能源等一次能源,也包含电力、氢能等二次能源。因此,《能源法》既不能是一部仅限于单一行业的法律,也不能是一部立足于解决某个层面具体问题的专项法律,而应该是一部为能源高质量发展建坐标、指方向的纲领性法律。没有纲领性的《能源法》,各能源单行法之间缺乏统一的协调,容易产生冲突,也无法处理能源发展在方向性、战略性和整体性上的问题。

  2、立法历程

  《能源法》的起草历史不仅仅始于2007年,而可以追溯到更长远的年代,大致分为四个阶段:

  第一阶段,《能源法》草拟工作的提出。党的十一届三中全会后,经济体制改革推动了我国的能源立法工作。1979年,时任副委员长彭真把草拟《能源法》的任务交给了国家能源委员会,该委员会能源法研究小组计划于1983年完成《能源法》草拟工作。然而,随着国家能源委员会在1982年的撤销,《能源法》草拟工作终止。

  第二阶段,2007版《能源法(草案)》。2005年,国家能源领导小组办公室牵头成立了由15个部委和机构组成的《能源法》起草组,起草组下设专家组,开始起草第一版《能源法》。2007年,《能源法(征求意见稿)》公开收集了社会的意见和建议;2008年,上述起草组及常驻专家、秘书处陆续解散,《能源法(送审稿)》由国家发改委提交至当时的法制办,由法制办向各界征求意见。此阶段,《能源法》立法工作声势浩大,多次被列入立法计划,但是都未能让《能源法(草案)》从国务院走出而进入全国人大。

  第三阶段,2016版《能源法(送审稿)》。2015年,国务院立法工作计划将制定《能源法》列为全面深化改革和全面依法治国急需的项目;2016年5月,能源局印发《能源立法规划(2016-2020年)》,确定《能源法》等 “五法四条例”为能源立法重点推进项目。根据国务院法制办的工作要求,国家能源局成立了研究修改小组,借鉴国外立法经验,对《能源法》的定位和需要解决的重点问题进行研究梳理,多次组织专家、能源企业召开研讨会,广泛吸收各方面意见,协调达成一致共识后,形成《能源法(送审稿)》修改稿,于2016年11月报送国务院法制办。该版《能源法》没有对外公开的文本。

  第四阶段,2020版《能源法(征求意见稿)》。2017年,发改委、能源局组织成立了专家组和工作组对《能源法(送审稿)》修改稿进行进一步的修改和完善。2020年4月,国家能源局发布了关于《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》的公告。从法律条文上可以发现多处能源管理政策和产业趋势的新变化,总体而言,该版《能源法》承认了能源的商品属性,明确了能源要跟上清洁化、低碳化、数字化的时代潮流,也强调了能源的普遍服务性。

  3、能源法为何长期缺位

  能源涉及面太广,各方利益平衡难。能源问题涉及众多品种从开发、供应到利用的整个过程,涉及从政府、行业、企业到社会公众的利益。在不同发展阶段,各类能源的体量、作用和地位也是显著不同的。如何平衡不同时期,各能源品种、各市场主体间的关系是制定《能源法》所面对的难题之一。目前中国有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》四部单行法,《石油法》和《原子能法》等仍然缺位。如何使《能源法》既起到统领作用,又不代替各能源单行法律,也不与《矿产资源法》、《环境保护法》、《核安全法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等相关法律产生矛盾,就需要《能源法》找准自己的定位。

  能源局势变动剧烈,形成有法律约束力和宏观指导性的能源基本法难度大。从国际形势看,世界能源资源潜力存在较大的不确定性,能源资源竞争不断加剧,地缘政治冲突、各国间的战略博弈等都影响着全球能源安全和供销格局,气候谈判与环境保护的压力长期存在,中国能源经济和社会发展面临的外部环境一直在变化。从国内形势看, “富煤、贫油、少气”的资源禀赋,使得我国能源成为战略短板,面临着较大的安全保障风险;作为世界能源消费大国,我国在能源价格方面一直没有足够的话语权。风电、光伏等可再生能源从无到有,在技术和成本实现了飞跃式进步后,极大的改变了我国能源供应和消费格局。在国内外能源局势剧烈变动的背景下,我国能源市场化改革的范围、目标和程度,能源开发利用的财税、价格、投资、金融、进出口等政策,能源储备及应急方式、能源战略规划的地位及内容等,都需要根据形势及时调整。

  能源体制改革不断深化,改革目标和主题在不断调整中演进。近70年中,我国能源管理体制经历了数次反复的集中与分散、上收与下放的尝试,能源管理体制的不断调整也从客观上阻碍了法律的出台。以电力体制改革为例,20世纪80年代我国主要解决电力供应严重短缺问题,推行“集资办电”;20世纪90年代则主要解决政企合一问题。21世纪时我国开启了“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”的电力体制改革;2015年至今,则迈入“管住中间、放开两头”的改革阶段,提出“三放开、一独立、三加强”的方针,揭开了全面竞价时代大幕,着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局。由此可见,能否确立指引当前和未来一段时期的能源管理体制,是制定《能源法》所面对的难题之一。

  三放开、一独立、三加强

  放开新增配售电市场,放开输配以外的经营性电价,放开公益性调节性以外的发电计划;交易机构相对独立;强化政府监管,强化电力统筹规划,强化和提升电力安全高效运行和可靠性供应水平。

  纲领性法律的创新性与可行性兼顾难度大。对于《能源法》而言,法律规范和法律条文的表达应当尽量予以原则性的体现,不宜过于具体。但过于宽泛的表达势必会降低其可操作性,难免成为一部宣示性的法律。为增强法律的可操作性,有专家建议在立法中规定一些具有约束作用的量化指标;但也有专家担心,如果这些指标不能按期实现,将有损法律的权威性。

  4、能源法出台已经具备良好基础

  综上,在不断变化的国内外能源局势下,在我国能源发展的不同阶段中,由于涉及到各类能源品种之间、以及政府、行业和企业之间的博弈,如何平衡其中权利义务关系、如何满足我国能源发展需求等问题都是《能源法》出台的阻碍。

  但是,能源作为生活之要、生产之基,在现代经济中扮演着至关重要的角色。作为世界上最大的能源生产国、进口国和消费国之一,我国能源安全的保障、能源革命的推进、能源市场的建设,都需要能源法的支撑,应该经由法治之手去指引和实现。

  2020年出台的《能源法(征求意见稿》,共一万四千余字,不仅肯定了立法的核心目的——保障能源安全,优化能源结构和提高能源效率,还首次明确了对不同能源类型的定位和发展方向——优先发展可再生能源,安全高效发展核电,提高非化石能源比重,推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展;进一步提出了能源市场化改革方向,强调了能源发展要发挥市场在资源配置中的决定性作用、构建有效竞争的市场结构和市场机制。该版《能源法》的用词也是比较考究的,在方向性上的指示多运用“适当”“合理”“有序”等词,在原则性上的指南则多运用“坚持”“加快”“应当”等词。

  当前,全球能源转型步伐加快,清洁化、低碳化发展态势更加明显,作为世界能源大国,顺应全球能源发展大势,积极推进《能源法》出台工作,将具有前瞻性的、符合各层面对能源改革方向的共识进行总结,从13年的锤炼历程中升华,进而打造能源基本法,指导我国能源发展和能源转型迈向高质量发展时代,是现实的需要,是社会的呼声,更是增强我国在全球能源治理的影响力、不断开拓人与自然和谐共生之路的战略性要求。相信《能源法》颁布后,一定能为我国能源发展提供法律保障,为全球能源转型不断贡献中国经验。

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